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北京將投7600億治理霧霾 市長稱治不了提頭來見

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2014-03-18 07:35:35
收藏 來源:新華網(wǎng)   編輯:張林淼
  [國內(nèi)新聞]編者按

  2014年全國兩會上,關(guān)于環(huán)保的議案提案和建議,占比位居第一,其中有關(guān)霧霾的最多。

  習(xí)近平總書記在廣東團發(fā)問:珠三角現(xiàn)在PM2.5是多少?

  要像對貧困宣戰(zhàn)一樣向污染宣戰(zhàn)---國務(wù)院總理李克強在他就任后的第一份《政府工作報告》中這樣宣示決心。

  2月末長達一周、波及15%國土面積的重度霧霾,讓連片的城市群面目模糊,卻讓一句句追問如警報般清晰入耳:是否一定要以犧牲環(huán)境為代價換來經(jīng)濟發(fā)展?犧牲了環(huán)境的經(jīng)濟發(fā)展,又能給民眾帶來多少幸福感?

  霧霾,讓環(huán)境治理問題,一下子近在眼前。當(dāng)霧霾讓人們的呼吸變得遲疑沉重,它已不僅僅是個環(huán)保問題、技術(shù)問題、科學(xué)問題,而是當(dāng)下中國最大的政治。

  本刊曾采訪過多年來主持中科院的全國性大氣霾污染監(jiān)測工程的中科院大氣物理研究所研究員王躍思,這位學(xué)者審慎地預(yù)言,空氣污染問題會變成常態(tài),三五年之內(nèi),污染面積越來越大;未來5年、10年,每年必定還會出現(xiàn)大范圍的霧霾污染。

  可能需要不止我們這一代中國人為其治理而投入的霧霾,正在改變中國的執(zhí)政生態(tài):從政府工作報告中包括關(guān)停多少淘汰鍋爐、改造多少燃煤電廠在內(nèi)的明確目標(biāo),到不少地方開始嘗試的“綠色GDP”,再到空氣質(zhì)量指標(biāo)成為執(zhí)政者的考核依據(jù)和問責(zé)因由,乃至呼吁機制創(chuàng)新的區(qū)域聯(lián)動---一場由霧霾而進一步推動的發(fā)展方式、執(zhí)政思路之變,已經(jīng)展開。

  北京治霾:7600億元花在哪

  環(huán)保部正在擬定涉及19個省份的考核辦法,包括大氣污染治理項目投運率、機動車黃標(biāo)車淘汰率和尾氣檢測率等多個指標(biāo),并爭取對空氣質(zhì)量實施一票否決制,其中“規(guī)劃年度考核”與“終期評估結(jié)果”將向國務(wù)院報告,作為地方各級政府領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價的重要依據(jù),實行問責(zé)。

  2014年3月1日,零時起,北京市環(huán)保局在全市范圍內(nèi),啟動大氣污染防治專項執(zhí)法檢查。北京宏翔鴻熱力有限公司因燃煤鍋爐房二氧化硫、氮氧化物均超標(biāo),收到一張8萬至10萬元的罰單。

  這是《北京市大氣污染防治條例》正式實施后的第一張罰單,它意味著北京治霾從此違法必究。

  “此條例的出臺,確實為北京治霾奠定了基礎(chǔ)。如何有效改善北京空氣治理,當(dāng)務(wù)之急是政府能形成一套有效的空氣質(zhì)量管理機制。”中國清潔空氣聯(lián)盟秘書處主任解洪興對《瞭望東方周刊》表示,鑒于霧霾的嚴(yán)峻形勢以及從中央到北京市的決心,北京的治霾路線圖在政策層面已經(jīng)清晰。

  7600億元花在哪

  2014年1月18日上午,《北京市大氣污染防治條例(草案)》提交北京市人民代表大會審議,降低PM2.5首次納入立法。

  會議期間最大的動靜是,北京市市長王安順當(dāng)眾表示治霾決心。2013年9月,國務(wù)院專門出臺治理大氣污染的條例,王安順代表北京市與中央簽訂責(zé)任狀,立下壯士斷腕的決心。

  “也是生死狀,因為中央領(lǐng)導(dǎo)說,2017年實現(xiàn)不了空氣治理就‘提頭來見’。既是玩笑話,也說明了這句話的分量很重。”王安順說,北京市實施垃圾、污水三年行動計劃,要投入848億元。治理PM2.5投入將高達7600億元。

  7600億元資金將投向何處?輿論紛紛揣測。近日北京市環(huán)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人接受本刊專訪時,首度概述了治霾資金的流向。

  北京市環(huán)保局規(guī)劃財務(wù)處工作人員鄭定偉介紹說,北京治理大氣污染的資金主要圍繞清潔空氣行動計劃的實施投放,重點是壓減燃煤、控車減油、治污減排、清潔降塵四個領(lǐng)域。從環(huán)保專項資金投入情況來看,燃煤鍋爐清潔能源改造等燃煤污染防治,以及老舊機動車提前淘汰更新等機動車污染防治方面,投入力度最大。

  壓減燃煤使用量,提高清潔能源使用比例,無疑是北京市治霾路線圖中首要的基本戰(zhàn)略。北京市環(huán)保局大氣環(huán)境管理處工作人員伊博向本刊記者透露,北京市將通過燃煤電廠關(guān)停、建設(shè)四大燃?xì)鉄犭娭行?、核心區(qū)“煤改電”、燃煤鍋爐清潔能源改造等重要工程,進一步壓減燃煤使用量。

  這些以“壓煤”為目標(biāo)的工程實施已久,被政府部門認(rèn)為效果顯著。

  2001年,北京市核心區(qū)平房居民開始實施“煤改電”工程。截至2013年底,北京城市核心區(qū)4.4萬戶居民“煤改電”外電源工程總體完工,全市累計有26.4萬戶居民采用清潔的電采暖過冬,被認(rèn)為可大大降低中心城區(qū)冬季采暖煤煙型污染。

  2009年,北京市7萬多戶二環(huán)內(nèi)文化保護區(qū)居民實現(xiàn)“煤改電”。時任北京市環(huán)保局新聞發(fā)言人杜少中透露,2009年“煤改電”工程預(yù)計投入資金約70億元。該工程投入力度之大,可見一斑。

  從外圍來看,為了加強電力、天然氣等清潔能源的供應(yīng)力度,一些新的工程投入正在不斷加碼。眼下,北京正在開工建設(shè)陜京四線、大唐煤制氣(密云—李橋段)工程,增加北部供氣通道。在2015年底前,北京不僅要基本實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)無燃煤鍋爐,還要讓遠郊區(qū)縣具備天然氣等清潔能源供應(yīng)條件的地區(qū),燃煤鍋爐逐步改用清潔能源。

  機動車污染防治仍是北京治霾的另一重要基本戰(zhàn)略。2014年,北京限購政策進一步升級,小客車搖號指標(biāo)將從每年24萬輛縮減至15萬輛,與此同時,拖延許久的新能源車私人購買試點終于啟動,北京諸多新建小區(qū)紛紛承諾,為保證新能源車的發(fā)展,將建一定數(shù)量的充電樁。

  這些新政直接指向一個清晰的目標(biāo):到2017年底,北京市機動車保有量要控制在600萬輛以內(nèi),實現(xiàn)淘汰老舊機動車100萬輛。

  “聯(lián)防聯(lián)控”難在利益統(tǒng)籌

  經(jīng)研究發(fā)現(xiàn),北京市24.5%的大氣污染并非來自本地“貢獻”。北京的“空氣保衛(wèi)戰(zhàn)”從單兵作戰(zhàn),演變?yōu)檎麄€京津冀地區(qū)的“聯(lián)合作戰(zhàn)”---監(jiān)測預(yù)警、信息共享、環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、重污染應(yīng)急,都涵蓋其中

  這種“聯(lián)合作戰(zhàn)”被官方稱為“聯(lián)防聯(lián)控”。2013年9月京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組成立,北京市、天津市、河北省以及國家發(fā)改委、工信部等為成員單位。2013年10月協(xié)調(diào)小組召開第一次會議,建立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機制。

  作為大氣質(zhì)量的利益攸關(guān)方,京津冀及周邊區(qū)域可謂利益共同體。從2013年開始,在北京治霾的路線圖中,“區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)調(diào)機制”成為不二選擇。

  北京市環(huán)保局大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處副處長李立新向《瞭望東方周刊》表示,目前聯(lián)防聯(lián)控正在有序推進,2013年區(qū)域內(nèi)六省區(qū)市已經(jīng)出臺了環(huán)保電價、車用油品質(zhì)量升級價格、鼓勵新能源車推廣應(yīng)用等經(jīng)濟政策。在此基礎(chǔ)上,2014年還將出臺包括強化煤炭質(zhì)量管理、提高排污收費標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整成品油消費稅等配套政策。區(qū)域內(nèi)信息共享、空氣質(zhì)量預(yù)報預(yù)警及應(yīng)急聯(lián)動等工作機制也將不斷完善。

  國家層面對聯(lián)防聯(lián)控亦抱有很大期待。習(xí)近平2014年2月26日在北京主持召開座談會時提到,將把區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化和大氣污染聯(lián)防聯(lián)控作為優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。

  “在區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控方面,我國有一定技術(shù)儲備。”北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授張遠航告訴本刊記者,在過去五到十年間,京津冀、長三角、珠三角地區(qū)都作了一系列科研項目的部署,特別是在區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)的建立等支持空氣質(zhì)量管理和污染防治的關(guān)鍵技術(shù)上,取得了具有原創(chuàng)性的技術(shù)研發(fā)成果。

  在技術(shù)儲備之外,聯(lián)防聯(lián)控機制自去年運行以來,卻面臨難以回避的現(xiàn)實難題。

  在聯(lián)防聯(lián)控過程中,國家環(huán)保部給出的對策是:加快淘汰落后產(chǎn)能,優(yōu)化重點行業(yè)區(qū)域布局,對環(huán)境敏感區(qū)重污染企業(yè)實施搬遷改造;推進能源清潔利用,優(yōu)化煤炭利用方式,增加天然氣供應(yīng)。

  對此,北京市環(huán)保局副局長莊志東表態(tài):“壓煤、控車、調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)、治理揚塵。”

  對于首當(dāng)其沖的“壓煤”,到2015年,北京市煤炭消費總量將削減到1500萬噸。20蒸噸以上的大鍋爐,到2015年就可全部改造完成。

  事實上,壓力最大的不是北京---截至2013年6月,北京市燃煤總量為2500萬噸,天津市約為5000萬噸,河北省則高達3億噸。由于歷史原因,河北的建材、石化、電力等行業(yè)比重較大,其中粗鋼產(chǎn)量超過全國總量的1/4,能源消費量居全國第二位。

  相比之下,北京市在上一輪經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中,已將鋼鐵、水泥等重工業(yè)遷出,眼下服務(wù)業(yè)比重已接近80%。

  治霾聯(lián)防聯(lián)控,最終難在區(qū)域間的利益統(tǒng)籌。

  2008年北京奧運會時就有一次聯(lián)防聯(lián)控預(yù)演。當(dāng)時,京津冀晉蒙的部分污染企業(yè)都曾停工,以確保北京的空氣質(zhì)量。河北省環(huán)保廳副廳長殷廣平曾坦言,該省先后關(guān)停了3批使用燃煤的企業(yè)。當(dāng)年,河北省地區(qū)生產(chǎn)總值為1.62萬億元,增速同比回落2.7個百分點。

  對于北京來說,相對落后的產(chǎn)業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)移,聯(lián)防聯(lián)控中,是否需要為聯(lián)合治污支付成本?對于河北而言,是否會以需要加快發(fā)展為由,不愿在治污上“動真格”?這些問題,在聯(lián)防聯(lián)控所引發(fā)的結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力下,仍有待回答。

  綠色考核成政府“必修課”

  2013年年初,北京在內(nèi)的全國31個省(區(qū)、市)與環(huán)保部簽署了《大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書》。其中要求京津冀及周邊地區(qū)(北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東)、長三角、珠三角區(qū)域內(nèi)的10個省及重慶市,重點考核PM2.5年均濃度下降,其中北京、天津、河北確定了下降25%的目標(biāo)。

  早在“全國版”的責(zé)任目標(biāo)公布之前,北京2011年先于其他城市,提出了“十二五”煤炭消費總量控制的具體計劃。然而,這一目標(biāo)實施以來,被質(zhì)疑流于空談。原因在于,始終沒有建立有效的考核標(biāo)準(zhǔn)。

  “真正治理霧霾,要讓綠色考核成為政府必修課,通過考核這個指揮棒來引導(dǎo)地方政府往綠色發(fā)展的方向上轉(zhuǎn)型。一方面應(yīng)將PM2.5指標(biāo)與污染物減排考核掛鉤;另一方面,要將污染物減排考核與地方官員政績考核掛鉤。”中國環(huán)境科學(xué)研究院副院長柴發(fā)合向本刊記者指出。

  北京治霾的政績考核已是勢在必行。伊博表示,北京市已將大氣污染防治納入目標(biāo)責(zé)任考核體系,每年初對各區(qū)縣、市有關(guān)部門上年度的任務(wù)完成情況進行考核。同時,建立了相應(yīng)的督察檢查機制,對違法行為及時曝光查處,對工作不力、履職缺位者嚴(yán)格考核問責(zé)。

  考核體系如何建立?國外的一條重要經(jīng)驗成為備受推崇的參考方案,即“空氣限期達標(biāo)管理制度”。

  中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會理事長、環(huán)保部原總工程師楊朝飛透露,在2000年《大氣污染防治法》修法時,就曾提出這項制度,當(dāng)時僅局限于北京這樣的重點城市實施,要求重點城市制定“空氣限期達標(biāo)規(guī)劃”,結(jié)果基本沒有落實。

  楊朝飛認(rèn)為,該制度落空的原因主要是,修法時沒有寫清楚“達標(biāo)治理規(guī)劃”應(yīng)當(dāng)由誰來組織制定?由誰來審批、評估、考核和處罰?由誰來監(jiān)督?

  “限期達標(biāo)管理制度的核心是要落實政府的責(zé)任,而不是專門要求企業(yè)達標(biāo)。”他說,這并不意味著企業(yè)達標(biāo)不重要,而是強調(diào)政府的責(zé)任---政府對大氣污染防治負(fù)有主要責(zé)任,政府對達到空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

  要建立這個制度,必須在立法中,寫清達標(biāo)治理規(guī)劃有關(guān)制訂、實施、審批、評估、考核、處罰和監(jiān)督的幾個環(huán)節(jié)。“2000年的‘大氣法’中只是籠統(tǒng)的一句話,地方政府不落實,也沒辦法去追究。”楊朝飛說。

  據(jù)了解,環(huán)保部正在擬定涉及19個省份的考核辦法,包括大氣污染治理項目投運率、機動車黃標(biāo)車淘汰率和尾氣檢測率等多個指標(biāo),并爭取對空氣質(zhì)量實施一票否決制,其中“規(guī)劃年度考核”與“終期評估結(jié)果”將向國務(wù)院報告,作為地方各級政府領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價的重要依據(jù),實行問責(zé)。

  一個更加樂觀的信號是,環(huán)保部副部長吳曉青3月9日透露,受國務(wù)院委托,環(huán)保部與全國31個省區(qū)市簽訂大氣治污目標(biāo)責(zé)任書后,考核辦法正提請國務(wù)院審議,預(yù)計上半年發(fā)布。屆時,北京的治霾將與更具操作性的考核辦法掛鉤。

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