只有嚴(yán)格限定公益性征地范圍，作為非公益性用地來(lái)源的農(nóng)地才能夠入市，二者必然形成一個(gè)互為消長(zhǎng)的過(guò)程;而城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的形成，不僅涉及征地制度的改革，也涉及城市土地所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

　　只有深化土地制度改革，讓農(nóng)村集體土地(包括農(nóng)地和建設(shè)用地特別是宅基地)在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，與城市國(guó)有建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)，才能讓農(nóng)村集體土地的價(jià)值得到實(shí)現(xiàn)，讓農(nóng)民真正分享到工業(yè)化城市化所帶來(lái)的土地增值。

　　農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，包括抵押、出租和轉(zhuǎn)讓，到底是保護(hù)還是傷害農(nóng)民利益，要由農(nóng)民說(shuō)了算。

　　近期，習(xí)近平總書記在小崗村主持召開的農(nóng)村改革座談會(huì)上指出：“新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。”那么，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”“四個(gè)全面戰(zhàn)略布局”和“五位一體整體布局”全面展開，全面建成小康社會(huì)以及扶貧攻堅(jiān)進(jìn)入決勝階段，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)體制改革全面深化，特別是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提到重要議事日程的新形勢(shì)下，該如何處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系呢?

　　“三塊地”改革要三位一體地整體推進(jìn)

　　我國(guó)的土地制度是一個(gè)整體，從憲法有關(guān)城鄉(xiāng)土地所有制的規(guī)定，到土地管理法禁止使用國(guó)有土地以外的土地從事房地產(chǎn)開發(fā)，再到國(guó)務(wù)院嚴(yán)禁小產(chǎn)權(quán)房合法交易，從上到下形成了一個(gè)邏輯一致的法律法規(guī)體系，土地制度改革可以說(shuō)牽一發(fā)而動(dòng)全身。

　　首先，關(guān)于征地制度改革，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)和中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)都強(qiáng)調(diào)，“要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍。”

　　自2015年3月以來(lái)在33個(gè)縣市區(qū)推行的土地制度改革試點(diǎn)(以下簡(jiǎn)稱“土改試點(diǎn)”)，沒有談及公共利益征地原則和征地范圍的確定，主要是在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上做文章。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行土地管理法規(guī)定中，任何單位和個(gè)人搞建設(shè)，必須申請(qǐng)使用國(guó)有建設(shè)用地，而凡是工商業(yè)開發(fā)和城市建設(shè)涉及占用農(nóng)村集體土地的，都要一律由政府征收為國(guó)有土地之后才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，這似有違反公共利益征地原則之嫌。如果按照《決定》及《意見》的精神，把征地行為嚴(yán)格限定在公共利益用地范圍內(nèi)，那么，大量的非公共利益用地就需要通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)加以配置，而相對(duì)于這個(gè)征地制度改革的根本問(wèn)題，對(duì)少量的公益性征地的補(bǔ)償就成為次要問(wèn)題。征地制度的改革以及征地范圍的縮小，是與農(nóng)村集體建設(shè)用地入市密切相關(guān)的。

　　其次，關(guān)于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，《決定》和《意見》都強(qiáng)調(diào)，要在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等，同權(quán)同價(jià)。針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能不完整，不能同等入市、同權(quán)同價(jià)以及交易規(guī)則亟待健全等問(wèn)題，要完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能。而目前的“土改試點(diǎn)”對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地做了相對(duì)狹義和靜態(tài)的理解，只允許農(nóng)村存量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，并禁止用于房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)村集體建設(shè)用地中70%是宅基地，如果將農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限于農(nóng)村集體成員之間，從而只允許僅占10%的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，那就不可能形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)性建設(shè)用地市場(chǎng)。

　　第三，關(guān)于改革和完善農(nóng)村宅基地制度，《決定》強(qiáng)調(diào)要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行?，F(xiàn)行“土改試點(diǎn)”只允許進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿、有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，這對(duì)于絕大多數(shù)已擁有宅基地并只允許一戶一宅的集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)說(shuō)，宅基地的流轉(zhuǎn)就成了一句空話，宅基地使用權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓就更談不上了。所以，征地制度、建設(shè)用地制度和農(nóng)村宅基地制度的改革，必須三位一體整體推進(jìn)，只有這樣才能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

　　農(nóng)村土地制度改革必須城鄉(xiāng)互動(dòng)

　　就征地制度改革來(lái)說(shuō)，只有嚴(yán)格限定公益性征地范圍，作為非公益性用地來(lái)源的農(nóng)地才能夠入市，二者必然形成一個(gè)互為消長(zhǎng)的過(guò)程;而城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的形成，不僅涉及征地制度的改革，也涉及城市土地所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整：憲法第10條規(guī)定的城市土地單一公有制必須轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有與集體所有兩種公有制并存。所以，如果要推進(jìn)征地制度改革，就必須聯(lián)系城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的構(gòu)建來(lái)調(diào)整城市土地公有制的結(jié)構(gòu)。在今年全國(guó)兩會(huì)上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文在接受記者采訪時(shí)也指出，集體建設(shè)用地入市要求憲法對(duì)有關(guān)城市土地國(guó)有制的規(guī)定必須作相應(yīng)修改。

　　隨著許多城市居民住宅的國(guó)有宅基地使用到期，到底是有償還是無(wú)償自動(dòng)續(xù)期的問(wèn)題已經(jīng)逐步提上議事日程，城市土地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)和屬性也面臨著必要的調(diào)整或重新界定。由此看來(lái)，農(nóng)村土地制度改革必須和城市土地制度改革互動(dòng)推進(jìn)。

　　和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及扶貧攻堅(jiān)聯(lián)系起來(lái)

　　當(dāng)前我國(guó)工業(yè)化尚未完成，第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還依賴于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供充足的勞動(dòng)力，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值雖然占GDP的10%不到，但農(nóng)村還滯留著43.9%的常住人口和60.1%的戶籍人口，2.7億農(nóng)民工雖然進(jìn)城務(wù)工但沒有落戶，這種“半城市化”一方面使得農(nóng)村戶均土地遠(yuǎn)未達(dá)到規(guī)模經(jīng)營(yíng)的水平，從而制約著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程;另一方面，由此產(chǎn)生的3500萬(wàn)流動(dòng)兒童、6000萬(wàn)留守兒童、5000萬(wàn)留守婦女和5000萬(wàn)留守老人以及5500萬(wàn)貧困人口，成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。所有這一切，都和我國(guó)土地制度改革相對(duì)滯后密切相關(guān)。

　　只有深化土地制度改革，讓農(nóng)村集體土地(包括農(nóng)地和建設(shè)用地特別是宅基地)在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，與城市國(guó)有建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)，才能讓農(nóng)村集體土地的價(jià)值得到實(shí)現(xiàn)，讓農(nóng)民真正分享到工業(yè)化城市化所帶來(lái)的土地增值。進(jìn)而，一方面使進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民獲得一定的安家費(fèi)用;另一方面，打破地方政府對(duì)城市建設(shè)用地供給的獨(dú)家壟斷，通過(guò)降低地價(jià)大幅度降低房?jī)r(jià)，從而降低農(nóng)民工進(jìn)城落戶的門檻。不僅如此，隨著農(nóng)村人口的逐步減少，農(nóng)地流轉(zhuǎn)才能保證農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)，從而使務(wù)農(nóng)家庭的收入大幅度提高，最終減少農(nóng)村的貧困人口，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

　　深化土地制度改革不會(huì)突破“三條底線”

　　2014年12月2日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議指出，土地制度改革要堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線。這和習(xí)總書記小崗村座談會(huì)講話中強(qiáng)調(diào)的“三個(gè)不能”原則，其實(shí)是一致的。允許農(nóng)村集體土地即使是耕地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下直接進(jìn)入市場(chǎng)，并沒有改變土地公有制性質(zhì);允許前述經(jīng)過(guò)動(dòng)態(tài)調(diào)整的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市，并不會(huì)突破耕地紅線;允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織之外抵押、出租、轉(zhuǎn)讓，也并不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。關(guān)鍵問(wèn)題是，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，包括抵押、出租和轉(zhuǎn)讓，到底是保護(hù)還是傷害農(nóng)民利益，要由農(nóng)民說(shuō)了算，如同習(xí)總書記在小崗村座談會(huì)上所說(shuō)：“把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇。”

　　綜上所述，目前的土地制度改革，根本不存在突破“三條底線”的問(wèn)題，而是距離《決定》和《意見》的要求還有一定差距，我們應(yīng)該響應(yīng)習(xí)近平總書記的號(hào)召，“加大推進(jìn)新形勢(shì)下農(nóng)村改革力度”。